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隨著我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，能源消費(fèi)總量快速增加，傳統(tǒng)能源生產(chǎn)與消費(fèi)方式導(dǎo)致環(huán)境氣候問題日趨突出。這促使我國下定決心通過推動能源革命，提高清潔能源生產(chǎn)與消費(fèi)比重，解決好人口、資源與環(huán)境之間的矛盾。2012年，黨的十八大勝利召開，生態(tài)文明建設(shè)與建設(shè)美麗中國等重大國策，成為此后十年我國出臺各類能源政策的主導(dǎo)方向。同時，我國還明確提出，到2020年實現(xiàn)非化石能源消費(fèi)占比15%的目標(biāo)，這為風(fēng)電等可再生能源的加速發(fā)展提供了支撐。

在發(fā)展過程中，面對棄風(fēng)限電、補(bǔ)貼資金不足等階段性挑戰(zhàn)，需要通過政策加以疏導(dǎo)與解決。隨后，國家相關(guān)主管部門從完善和健全保障體系、促進(jìn)風(fēng)電大規(guī)模開發(fā)、指導(dǎo)監(jiān)督市場化進(jìn)程、推動產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展等方面著手，建立起行之有效的政策體系，為風(fēng)電實現(xiàn)大規(guī)模、高質(zhì)量發(fā)展夯實基礎(chǔ)。

完善和健全保障體系

隨著風(fēng)電在“三北”地區(qū)的大規(guī)模發(fā)展，電力消納能力的不足與管理方式的不適應(yīng)，使得棄風(fēng)限電問題在2011年前后愈演愈烈。資料顯示，2011年度全國風(fēng)電棄風(fēng)限電總量超過100億千瓦時，平均利用小時數(shù)大幅減少，個別�。▍^(qū)、市）的利用小時數(shù)已經(jīng)下降到1600小時左右，嚴(yán)重影響了風(fēng)電場運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)性，并網(wǎng)運(yùn)行和消納問題成為制約我國風(fēng)電持續(xù)健康發(fā)展的重要因素。

國家相關(guān)主管部門千方百計解決風(fēng)電并網(wǎng)與消納問題。2012年4月24日，國家能源局印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)風(fēng)電并網(wǎng)和消納工作有關(guān)要求的通知》，公布了2011年各�。▍^(qū)、市）風(fēng)電年平均利用小時數(shù)，針對加強(qiáng)風(fēng)電建設(shè)和運(yùn)行管理、保障風(fēng)電并網(wǎng)和消納提出要求。隨后，從印發(fā)《關(guān)于做好2013年風(fēng)電并網(wǎng)和消納相關(guān)工作的通知》開始，國家能源局連續(xù)多年針對當(dāng)年風(fēng)電并網(wǎng)和消納工作印發(fā)通知。

在具體安排每年的風(fēng)電并網(wǎng)與消納工作的同時，國家發(fā)展改革委醞釀多年，于2016年3月24日印發(fā)《可再生能源發(fā)電全額保障性收購管理辦法》，在通過計劃方式優(yōu)先安排一部分保障性發(fā)電量，保障可再生能源項目合理收益的同時，使其超出保障性范圍的發(fā)電量參與市場交易，是發(fā)揮“可再生能源電力邊際成本低的優(yōu)勢，通過市場競爭的方式實現(xiàn)優(yōu)先發(fā)電，促進(jìn)可再生能源電力多發(fā)滿發(fā)”的有效措施。

此外，國家能源局于2016年7月18日印發(fā)《關(guān)于建立監(jiān)測預(yù)警機(jī)制促進(jìn)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的通知》，明確提出在紅色預(yù)警區(qū)域暫停風(fēng)電開發(fā)建設(shè)等要求，并建立了此后持續(xù)數(shù)年的風(fēng)電開發(fā)建設(shè)預(yù)警機(jī)制。自發(fā)布《關(guān)于發(fā)布2017年度風(fēng)電投資監(jiān)測預(yù)警結(jié)果的通知》，國家能源局連續(xù)4年發(fā)布年度風(fēng)電投資監(jiān)測預(yù)警結(jié)果。2020年的預(yù)警結(jié)果顯示，全國各省份紅色預(yù)警全面解除。

為了打開風(fēng)電發(fā)展的增量市場，2016年11月16日，國家能源局印發(fā)《風(fēng)電發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，提出加快開發(fā)中東部和南方地區(qū)陸上風(fēng)能資源。在確保消納的基礎(chǔ)上，鼓勵各省（區(qū)、市）進(jìn)一步擴(kuò)大風(fēng)電發(fā)展規(guī)模，鼓勵風(fēng)電占比較低、運(yùn)行情況良好的地區(qū)積極接受外來風(fēng)電。

除推出針對性的中短期政策進(jìn)行引導(dǎo)外，為了保障風(fēng)電開發(fā)利用達(dá)到2020年與2030年的中長期總量目標(biāo)，國家能源局于2016年2月29日印發(fā)《關(guān)于建立可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度的指導(dǎo)意見》，明確可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)，并根據(jù)各地可再生能源資源狀況和能源消費(fèi)水平，制定各省（區(qū)、市）能源消費(fèi)總量中的可再生能源比重目標(biāo)和全社會用電量中的非水電可再生能源電量比重指標(biāo)。同時，要求各省（區(qū)、市）能源發(fā)展規(guī)劃將可再生能源的開發(fā)利用作為重要發(fā)展指標(biāo)，明確本地區(qū)能源消費(fèi)總量中可再生能源比重目標(biāo)、全社會用電量中非水電可再生能源電量比重指標(biāo)，并以此為依據(jù)編制各自行政區(qū)域的可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃。這項政策還提出建立可再生能源開發(fā)利用監(jiān)測和評價制度。2016年8月23日，國家能源局發(fā)布《2015年度全國可再生能源電力發(fā)展監(jiān)測評價報告》，這是我國首次對外公布可再生能源開發(fā)利用的年度監(jiān)測和評價結(jié)果，隨后每年均發(fā)布相關(guān)報告。

在消費(fèi)側(cè)引導(dǎo)使用更高比例的可再生能源，是“新電改”的重要發(fā)力點(diǎn)。2019年5月10日，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制的通知》。這項被譽(yù)為具有中國特色的可再生能源配額制政策，提出了對電力消費(fèi)設(shè)定可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重的要求，并明確了各相關(guān)部門的責(zé)任。

促進(jìn)風(fēng)電大規(guī)模開發(fā)

過去十年，為促進(jìn)風(fēng)電大規(guī)模發(fā)展，我國風(fēng)電開發(fā)建設(shè)管理方式與流程因勢而變，不斷得到優(yōu)化�！笆�二五”期間，我國風(fēng)電項目開發(fā)計劃為核準(zhǔn)制，各�。▍^(qū)、市）發(fā)展改革委（能源局）協(xié)調(diào)落實項目建設(shè)條件，特別是電網(wǎng)接入條件和消納市場，開展前期工作，在各項建設(shè)條件落實后，核準(zhǔn)項目或上報項目核準(zhǔn)申請。從《關(guān)于“十二五”批擬核準(zhǔn)風(fēng)電項目計劃安排的通知》開始，國家能源局連續(xù)印發(fā)了“十二五”至五批年度核準(zhǔn)計劃。在建立風(fēng)電投資監(jiān)測預(yù)警機(jī)制后，國家能源局貫徹落實國務(wù)院簡政放權(quán)和轉(zhuǎn)變政府職能的總體要求，進(jìn)一步簡化審批程序，提高行政效能，調(diào)動地方政府和企業(yè)發(fā)展風(fēng)電的積極性，于2015年5月15日印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善風(fēng)電年度開發(fā)方案管理工作的通知》提出，不再統(tǒng)一印發(fā)涵蓋具體項目的風(fēng)電核準(zhǔn)計劃。

為了因地制宜地擴(kuò)大風(fēng)電發(fā)展規(guī)模，在不同類型的市場，國家相關(guān)主管部門制定了不同的引導(dǎo)政策。比如，2021年10月21日，在國家發(fā)展改革委、國家能源局、財政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、中國氣象局、國家林業(yè)和草原局印發(fā)的《“十四五”可再生能源發(fā)展規(guī)劃》中，我國規(guī)劃了九大清潔能源基地。2021年11月24日，國家發(fā)展改革委辦公廳、國家能源局綜合司發(fā)布《關(guān)于印發(fā)批以沙漠、戈壁、荒漠地區(qū)為重點(diǎn)的大型風(fēng)電光伏基地建設(shè)項目清單的通知》，推動以沙漠、戈壁、荒漠地區(qū)為重點(diǎn)的大型風(fēng)電、光伏基地建設(shè)。

除集中大規(guī)模開發(fā)，分散式風(fēng)電同樣是容量可觀的市場。2014年7月29日，國家能源局印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)風(fēng)電項目開發(fā)建設(shè)管理有關(guān)要求的通知》，鼓勵建設(shè)分散式接入風(fēng)電項目，并提出各�。▍^(qū)、市）能源主管部門組織編制本地區(qū)分散式風(fēng)電開發(fā)規(guī)劃，并納入年度實施方案管理。隨后，低風(fēng)速風(fēng)電技術(shù)逐漸發(fā)展成熟，隨著《風(fēng)電發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出加快開發(fā)中東部和南方地區(qū)陸上風(fēng)能資源，各省份紛紛編制分散式風(fēng)電發(fā)展規(guī)劃，分散式風(fēng)電逐步實現(xiàn)規(guī)�；�發(fā)展。2018年4月16日，國家能源局印發(fā)《分散式風(fēng)電項目開發(fā)建設(shè)暫行管理辦法》，完善了分散式風(fēng)電的管理流程和工作機(jī)制。

2012―2021年，同樣是海上風(fēng)電發(fā)展的關(guān)鍵時期。2014年12月8日，國家能源局印發(fā)《關(guān)于印發(fā)全國海上風(fēng)電開發(fā)建設(shè)方案（2014―2016）的通知》，核準(zhǔn)建設(shè)一批海上風(fēng)電項目。2016年12月29日，國家能源局、國家海洋局印發(fā)《海上風(fēng)電開發(fā)建設(shè)管理辦法》，明確了海上風(fēng)電管理流程，并規(guī)范開發(fā)建設(shè)秩序，提出省級及以下能源主管部門按照有關(guān)法律法規(guī)，依據(jù)經(jīng)國家能源局審定的海上風(fēng)電發(fā)展規(guī)劃，核準(zhǔn)具備建設(shè)條件的海上風(fēng)電項目。隨后，沿海各地完成資源普查并編制各省（區(qū)、市）以及市縣級海上風(fēng)電發(fā)展規(guī)劃，大力推動海上風(fēng)電規(guī)模化發(fā)展。

一系列政策的陸續(xù)出臺有效推動著風(fēng)電大規(guī)模開發(fā)。2021年，我國風(fēng)電新增裝機(jī)容量與累計裝機(jī)容量分別達(dá)到5592萬千瓦和接近3.5億千瓦，為2012年的4.3倍與4.6倍。風(fēng)電開發(fā)布局也更加均衡，在2021年新增裝機(jī)容量中，中東南部地區(qū)占55%，“三北”地區(qū)占45%。截至2021年年底，我國海上風(fēng)電累計裝機(jī)容量達(dá)到2535.2萬千瓦，新增裝機(jī)容量和累計裝機(jī)容量均居于全球首位。

指導(dǎo)監(jiān)督市場化進(jìn)程

過去十年，是風(fēng)電實現(xiàn)技術(shù)快速進(jìn)步與規(guī)�；�發(fā)展，由補(bǔ)充能源向構(gòu)建新型電力系統(tǒng)的主體能源過渡發(fā)展的重要時期。為了逐步提升風(fēng)電的市場競爭力，并在一定程度上解決補(bǔ)貼資金問題，國家相關(guān)主管部門不斷調(diào)整風(fēng)電電價政策，實現(xiàn)補(bǔ)貼的有序退坡，順利完成了向市場化的轉(zhuǎn)軌。

2015年12月22日，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于完善陸上風(fēng)電光伏發(fā)電上網(wǎng)標(biāo)桿電價政策的通知》，將風(fēng)電陸上I、II、III類資源區(qū)電價下調(diào)0.02元/千瓦時，IV類地區(qū)保持不變。這是對2009―2014年已經(jīng)執(zhí)行超過5年的電價政策進(jìn)行的首輪調(diào)整。同時，該政策還首次為海上風(fēng)電的潮間帶與近海項目制定了上網(wǎng)電價，分別為0.75元/千瓦時與0.85元/千瓦時。此次電價下調(diào)，拉開我國連續(xù)6次的風(fēng)電電價調(diào)整大幕。

在下調(diào)電價的同時，國家相關(guān)主管部門為了引導(dǎo)和促進(jìn)可再生能源產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，提高風(fēng)電的市場競爭力，推動實現(xiàn)風(fēng)電在發(fā)電側(cè)平價上網(wǎng)，開展了一系列平價項目的試點(diǎn)示范工作。2017年5月17日，國家能源局綜合司印發(fā)《關(guān)于開展風(fēng)電平價上網(wǎng)示范工作的通知》，組織開展風(fēng)電平價上網(wǎng)的示范工作。2017年8月31日，國家能源局印發(fā)《關(guān)于公布風(fēng)電平價上網(wǎng)示范項目的通知》，位于河北、黑龍江、甘肅、寧夏、新疆總規(guī)模70.7萬千瓦的13個項目，被列入平價示范項目，上網(wǎng)電價按當(dāng)?shù)孛弘姌?biāo)桿上網(wǎng)電價執(zhí)行。同時，該政策要求相關(guān)電網(wǎng)公司優(yōu)先滿足項目消納需求，確保全額消納風(fēng)電平價上網(wǎng)示范項目所發(fā)電量，使項目建設(shè)切實發(fā)揮示范效應(yīng)和引導(dǎo)作用。

2018年5月18日，國家能源局印發(fā)《關(guān)于2018年度風(fēng)電建設(shè)管理有關(guān)要求的通知》，要求尚未印發(fā)2018年度風(fēng)電建設(shè)方案的�。▍^(qū)、市）新增集中式陸上風(fēng)電項目和未確定投資主體的海上風(fēng)電項目應(yīng)全部通過競爭方式配置和確定上網(wǎng)電價。從上述政策印發(fā)之日起執(zhí)行。這項被業(yè)內(nèi)稱為“競價新政”的政策，大大推進(jìn)了風(fēng)電電價的市場化進(jìn)程。

隨后，國家相關(guān)主管部門進(jìn)一步擴(kuò)大平價示范范圍。2019年1月7日，國家發(fā)展改革委、國家能源局印發(fā)《關(guān)于積極推進(jìn)風(fēng)電、光伏發(fā)電無補(bǔ)貼平價上網(wǎng)有關(guān)工作的通知》，鼓勵發(fā)展不需要國家補(bǔ)貼，執(zhí)行煤電標(biāo)桿電價的風(fēng)電、光伏項目。該政策還提到，在資源條件優(yōu)良和市場消納條件保障度高的地區(qū)，引導(dǎo)建設(shè)一批上網(wǎng)電價低于燃煤標(biāo)桿上網(wǎng)電價的低價上網(wǎng)試點(diǎn)項目。2019年5月20日，國家發(fā)展改革委辦公廳、國家能源局綜合司印發(fā)《關(guān)于公布2019年批風(fēng)電、光伏平價上網(wǎng)項目的通知》，2019年批16個省份報送的共2076萬千瓦風(fēng)電、光伏發(fā)電平價上網(wǎng)項目名單隨之公布。

在這一名單公布的第二天，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于完善風(fēng)電上網(wǎng)電價政策的通知》，明確了我國風(fēng)電平價發(fā)展的路線圖。在陸上風(fēng)電方面，政策提出2018年年底之前核準(zhǔn)的陸上風(fēng)電項目，2020年年底前仍未完成并網(wǎng)的，國家不再補(bǔ)貼；2019年1月1日至2020年年底前核準(zhǔn)的陸上風(fēng)電項目，2021年年底前仍未完成并網(wǎng)的，國家不再補(bǔ)貼。自2021年1月1日開始，新核準(zhǔn)的陸上風(fēng)電項目全面實現(xiàn)平價上網(wǎng)，國家不再補(bǔ)貼。同時，該政策還要求推動分散式風(fēng)電的市場化發(fā)展，參與分布式市場化交易的分散式風(fēng)電上網(wǎng)電價由發(fā)電企業(yè)與電力用戶直接協(xié)商形成，不享受國家補(bǔ)貼。不參與分布式市場化交易的分散式風(fēng)電項目，執(zhí)行項目所在資源區(qū)指導(dǎo)價。在海上風(fēng)電方面，政策將海上風(fēng)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價改為指導(dǎo)價；對2018年年底前已核準(zhǔn)的海上風(fēng)電項目，如在2021年年底前全部機(jī)組完成并網(wǎng)的，執(zhí)行核準(zhǔn)時的上網(wǎng)電價；2022年及以后全部機(jī)組完成并網(wǎng)的，執(zhí)行并網(wǎng)年份的指導(dǎo)價。