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 　　國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見(jiàn)》，被業(yè)內(nèi)人士看作是中國(guó)鐵路改革的一次里程碑式突破。此次《意見(jiàn)》共提出六項(xiàng)具體措施，其中完善鐵路運(yùn)價(jià)機(jī)制、“以地養(yǎng)路”模式和四類(lèi)鐵路經(jīng)營(yíng)權(quán)、所有權(quán)向地方政府、社會(huì)資本放開(kāi)，成為了市場(chǎng)關(guān)注的焦點(diǎn)。

　　鐵路建設(shè)投資加速

　　根據(jù)中國(guó)鐵路總公司近期發(fā)布的數(shù)據(jù)可以看出，因今年上半年建設(shè)資金不足，1~7月份全國(guó)鐵路固定資產(chǎn)投資僅完成了2617.45億元，而依照2013年年初時(shí)全年規(guī)劃6500億元來(lái)看，有近4000億投資需要在下半年余下的5個(gè)月內(nèi)實(shí)施，資金問(wèn)題成為實(shí)現(xiàn)全年規(guī)則目標(biāo)必須要解決的難點(diǎn)。從本次《意見(jiàn)》發(fā)布的內(nèi)容和時(shí)間來(lái)看，國(guó)務(wù)院正是針對(duì)當(dāng)前鐵路基建投資資金緊張、建設(shè)速度明顯放緩的背景下及時(shí)推出《意見(jiàn)》，其目的不僅要確保完成今年預(yù)定規(guī)劃目標(biāo)，更主要的是要順利完成“十二五”鐵路建設(shè)總體規(guī)劃。

　　根據(jù)鐵路建設(shè)“十二五”規(guī)劃要求，到2015年，全國(guó)鐵路營(yíng)業(yè)里程將達(dá)到12萬(wàn)公里，而在2012年時(shí)，鐵路里程只達(dá)到了9.8萬(wàn)公里，加上今年規(guī)劃要新增的5300公里，余下兩年時(shí)間內(nèi)平均每年要完工8300公里以上才能完成規(guī)劃要求。但因資金的不足，今年很多鐵路項(xiàng)目開(kāi)工后即停工，如貴廣高鐵、鄭萬(wàn)鐵路等，為確保在建項(xiàng)目的順利推進(jìn)、投產(chǎn)項(xiàng)目的如期完工、新開(kāi)項(xiàng)目的抓緊實(shí)施和全面實(shí)現(xiàn)“十二五”鐵路規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)，國(guó)務(wù)院本次召開(kāi)的會(huì)議不僅明確要求超額完成今年的規(guī)劃任務(wù)，更通過(guò)《意見(jiàn)》從六個(gè)方面進(jìn)行體制改革，確保鐵路建設(shè)資金的落實(shí)，通過(guò)增加鐵路的盈利能力、拓寬鐵路投融資渠道，放松行業(yè)管制、推進(jìn)鐵路市場(chǎng)化的目的，打消市場(chǎng)對(duì)于鐵路基建放緩的擔(dān)憂。

　　打破舊的“不可持續(xù)”的融資模式

　　從中國(guó)鐵路總公司發(fā)布的數(shù)據(jù)看，2.84萬(wàn)億的“舊債”再加上每年超過(guò)千億的利息已成為當(dāng)前中國(guó)鐵路總公司頭頂?shù)膽液�，而�?guó)家要求的鐵路“十二五”規(guī)劃必須實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)更讓中國(guó)鐵路總公司左右為難，在國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速明顯放緩的背景下，通過(guò)銀行一條渠道去融資的模式已不能滿足建設(shè)資金的需求，擴(kuò)寬融資渠道、吸引“新鮮血液”入場(chǎng)已成為當(dāng)務(wù)之急，而此次《意見(jiàn)》的發(fā)布恰恰就是要通過(guò)改革的方式來(lái)拓寬中國(guó)鐵路總公司的投融資渠道。

　　首先是向地方政府和社會(huì)資金放開(kāi)城際鐵路、市域(郊)鐵路、資源開(kāi)發(fā)行鐵路和支線鐵路的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資建設(shè)鐵路;其次是研究設(shè)立鐵路發(fā)展基金，以中央財(cái)政性資金為引導(dǎo)，吸引社會(huì)法人投入。鐵路發(fā)展基金主要投資國(guó)家規(guī)定的項(xiàng)目，社會(huì)法人不直接參與鐵路建設(shè)、經(jīng)營(yíng)，但保證其獲得穩(wěn)定合理的回報(bào);再者就是繼續(xù)發(fā)行政府支持的鐵路建設(shè)債券，并創(chuàng)新鐵路債券發(fā)行品種和方式。而在這幾項(xiàng)變革中，四類(lèi)鐵路所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)向社會(huì)資金放開(kāi)在外界眼中具有非常誘人的吸引力，這不僅能促進(jìn)鐵路投資成倍增長(zhǎng)，市場(chǎng)化的運(yùn)營(yíng)方式將給投資者帶來(lái)很大想像力。業(yè)內(nèi)人士指出，在大都市圈模式下，今后城際軌道和都市圈鐵路的建設(shè)或?qū)⑷〈�高鐵成為下一輪鐵路建設(shè)增長(zhǎng)點(diǎn)，經(jīng)營(yíng)權(quán)的放開(kāi)對(duì)民資應(yīng)具有一定的吸引力。

　　“以地養(yǎng)路”模式或有局限性

　　在此次《意見(jiàn)》中，除了擴(kuò)寬鐵路投融資體系外，其余五項(xiàng)措施都直指鐵路盈利能力。其中提到的“加大力度盤(pán)活鐵路用地資源，鼓勵(lì)土地綜合開(kāi)發(fā)利用”也是《意見(jiàn)》稿中的一個(gè)亮點(diǎn)。

　　從中國(guó)鐵路總公司擁有的資產(chǎn)看，其目前擁有豐富的土地資源，且各地車(chē)站也都集中在城市的市中心�！兑庖�(jiàn)》提出了開(kāi)發(fā)利用授權(quán)經(jīng)營(yíng)土地需要改變土地用途或向中國(guó)鐵路總公司以外的單位、個(gè)人轉(zhuǎn)讓的，可依法辦理出讓手續(xù)。對(duì)此，許多業(yè)內(nèi)人士表示，本次“以地養(yǎng)路”模式借鑒了香港地鐵的“以地養(yǎng)路”經(jīng)營(yíng)方式(香港地鐵是目前世界上惟一實(shí)現(xiàn)盈利的軌道交通項(xiàng)目)，此項(xiàng)改革措施的出臺(tái)有助于改變鐵路總公司的盈利能力，而隨著相關(guān)土地開(kāi)發(fā)建設(shè)成果的實(shí)現(xiàn)，未來(lái)一定會(huì)帶來(lái)豐厚的收入，繼而減緩中國(guó)鐵路總公司的負(fù)債壓力。

　　不過(guò)，一位交通行業(yè)匿名分析師仍表示擔(dān)憂，認(rèn)為這種經(jīng)營(yíng)模式雖然會(huì)帶動(dòng)鐵路沿線周邊的土地開(kāi)發(fā)，能夠帶來(lái)一定的資金保障，但由于城市軌道交通與鐵路交通運(yùn)營(yíng)環(huán)境的不同，其結(jié)果會(huì)有天壤之別。香港地鐵之所以能夠?qū)崿F(xiàn)盈利，主要原因在于香港主要是城市地鐵線路，路線周邊的環(huán)境都是繁華地段，土地價(jià)格的上漲肯定會(huì)為地鐵線路帶來(lái)資金，而內(nèi)地整個(gè)鐵路線路則需要經(jīng)過(guò)一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢的郊區(qū)和一些落后的中西部地區(qū)，“以地養(yǎng)路”模式能為鐵路建設(shè)到底會(huì)帶來(lái)多少資金還有待商榷，“以地養(yǎng)路”的模式只是適用于一些城際鐵路以及市內(nèi)的城軌等線路。

　　鐵路運(yùn)價(jià)機(jī)制破冰

　　在此次《意見(jiàn)》中，不斷完善鐵路運(yùn)價(jià)機(jī)制、穩(wěn)步理順鐵路價(jià)格關(guān)系也成為很多投資者關(guān)注的焦點(diǎn)。多年來(lái)，國(guó)家掌控的鐵路運(yùn)價(jià)系統(tǒng)一直制約了鐵路運(yùn)輸能力。過(guò)去十年來(lái)，除了大秦線特殊運(yùn)價(jià)沒(méi)有改變外，普貨煤炭運(yùn)價(jià)曾上調(diào)過(guò)9次，且每次上調(diào)比例并不低，大一次在今年2月，鐵路貨運(yùn)價(jià)格由平均每噸公里11.51分錢(qián)提高到13.01分錢(qián)，提升了13%。有研究員測(cè)算，鐵路貨運(yùn)價(jià)格每提高一分錢(qián)，則將為中國(guó)鐵路總公司帶來(lái)200多億元的收入。雖然如此，多年來(lái)鐵路系統(tǒng)盈利能力仍不佳，其主要原因就是客貨運(yùn)價(jià)格都是由政府制定，在不同的時(shí)間段、不同線路、不同距離采取的都是統(tǒng)一定價(jià)，與公路靈活多變的價(jià)格相比明顯僵化，這并不利于提升鐵路運(yùn)輸?shù)母?jìng)爭(zhēng)力。中國(guó)工程院院士王夢(mèng)恕曾表示“鐵路客運(yùn)虧損主要還是依靠貨運(yùn)來(lái)補(bǔ)貼，而鐵路運(yùn)輸多年虧損的一個(gè)主要的原因就是價(jià)格”。國(guó)信證券鐵路運(yùn)輸行業(yè)分析師鄭武表示，此次政府改革鐵路運(yùn)價(jià)機(jī)制，取消政府定價(jià)，改為政府指導(dǎo)價(jià)表明政府決定讓鐵路貨運(yùn)價(jià)格市場(chǎng)化，增加鐵路貨運(yùn)企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

　　民間資本仍在猶豫

　　其實(shí)，允許民資投入鐵路建設(shè)并不是件新鮮事，早在2005年7月，鐵道部就曾出臺(tái)過(guò)《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)參與鐵路建設(shè)經(jīng)營(yíng)的實(shí)施意見(jiàn)》，當(dāng)時(shí)提出了“按照平等準(zhǔn)入、公平待遇原則，凡是允許外資進(jìn)入的鐵路建設(shè)、運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)及運(yùn)輸裝備制造領(lǐng)域，也允許國(guó)內(nèi)非公有資本進(jìn)入，并適當(dāng)放寬限制條件”，并在此后的幾年還陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)鼓勵(lì)民資進(jìn)入的政策，但對(duì)此，社會(huì)資本卻反響平平。一位業(yè)內(nèi)人士表示，這其中關(guān)鍵的問(wèn)題就在于民企無(wú)法掌握話語(yǔ)權(quán)，害怕重蹈當(dāng)年投資山西煤礦的復(fù)轍，畢竟民資投入鐵路建設(shè)領(lǐng)域是要考慮資金的安全性和盈利性，而中國(guó)鐵路總公司是否愿意放權(quán)且放開(kāi)其中盈利的那一部分項(xiàng)目哪是一個(gè)大大的疑問(wèn)，“大家都在觀望，看后續(xù)政策”。

　　而歷史上有關(guān)民資介入鐵路建設(shè)失敗的例子比比皆是，相對(duì)于中鐵總的“財(cái)大氣粗”，投入較小的民營(yíng)企業(yè)人微言輕，鐵路經(jīng)營(yíng)上并沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)。以浙江衢常鐵路為例，作為鐵道部投融資體制改革試點(diǎn)，衢常鐵路是國(guó)內(nèi)首次允許民資介入的鐵路投資項(xiàng)目。按照當(dāng)時(shí)的規(guī)劃，全長(zhǎng)41公里的衢常鐵路總投資6.751億元。在2005年項(xiàng)目啟動(dòng)初期，浙江民企光宇集團(tuán)持股34%，但2006年8月，在其總共投資5000多萬(wàn)元后，光宇集團(tuán)決定不再追加投資，所持股份逐步降至18.88%，直至2007年9月衢常鐵路正式通車(chē)時(shí)全部退出。后來(lái)的資料顯示，當(dāng)時(shí)衢常鐵路作為上海鐵路局龐大鐵路運(yùn)輸網(wǎng)中的一小段，在鐵路的運(yùn)力調(diào)度以及運(yùn)量安排上，一直受到上海鐵路局統(tǒng)一安排在，光宇集團(tuán)并沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)，在經(jīng)營(yíng)上處處受制。

　　如今，《意見(jiàn)》稿中雖然明確指出，要放開(kāi)四類(lèi)鐵路的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，但在實(shí)際運(yùn)營(yíng)中，客運(yùn)、貨運(yùn)的定價(jià)權(quán)、以及鐵路運(yùn)輸調(diào)度上并未放開(kāi)，仍取決于政府以及各地鐵路部門(mén)，而民營(yíng)企業(yè)一旦無(wú)法掌握相應(yīng)的話語(yǔ)權(quán)，則在經(jīng)營(yíng)中就很難保障其利益。而從發(fā)改委綜合運(yùn)輸管理研究所主任劉斌的表述看，城際鐵路、市域(郊)鐵路和支線鐵路屬于預(yù)期收益較低的項(xiàng)目，而資源開(kāi)發(fā)性鐵路是“賺錢(qián)項(xiàng)目”，同時(shí)也是目前鐵路運(yùn)輸收入的主要來(lái)源，在當(dāng)前鐵路總公司債務(wù)壓力很大的前提下，盈利項(xiàng)目放開(kāi)在短期內(nèi)恐很難以實(shí)現(xiàn)，而收益較低的項(xiàng)目又存在投資回報(bào)周期較長(zhǎng)，不可預(yù)見(jiàn)性風(fēng)險(xiǎn)較大，對(duì)民資來(lái)說(shuō)其吸引力則大打折扣。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，此次《意見(jiàn)》只是為今后鐵路建設(shè)做好一個(gè)框架，具體實(shí)施細(xì)則仍有待公布，只有利好民企的細(xì)則出臺(tái)后，如放開(kāi)路網(wǎng)資源分配、對(duì)民資企業(yè)實(shí)施公益性補(bǔ)貼等，才能真正有助于提振民資投入的信心。