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“年產(chǎn)能1000多萬(wàn)噸的幾個(gè)煤礦，到今年底就面臨停產(chǎn)，屆時(shí)將直接影響多地煤炭供應(yīng)。因此我們非常著急，一直在多方尋找解決辦法�！�

“近半年來(lái)，用煤緊張遲遲沒有緩解，與我們電廠合作的幾家煤礦，均已出現(xiàn)不同程度的減產(chǎn)、停產(chǎn)，政府、企業(yè)都在積極協(xié)調(diào)�！�

“供應(yīng)緊張的局面若無(wú)緩解，我們有的項(xiàng)目在2-3個(gè)月內(nèi)就將無(wú)煤可用，還有的項(xiàng)目正在花高價(jià)去別處買煤，僅此一項(xiàng)采購(gòu)成本就上漲2倍多。”

連日來(lái)，多家煤炭、火電、化工企業(yè)的負(fù)責(zé)人，不約而同向記者反映“煤炭供應(yīng)緊張”的無(wú)奈現(xiàn)實(shí)。而這些企業(yè)的所在地，卻是全國(guó)煤炭主產(chǎn)區(qū)之一、累計(jì)探明煤炭資源儲(chǔ)量大的地市級(jí)行政區(qū)——內(nèi)蒙古錫林郭勒盟。

中國(guó)煤炭形勢(shì)緊張，露天煤礦用地難導(dǎo)致“煤荒”

煤炭資源儲(chǔ)量大市鬧“煤荒”，優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能難以釋放，這不是一時(shí)之困。早在9月中旬，錫盟統(tǒng)計(jì)局的《煤炭供求形勢(shì)統(tǒng)計(jì)報(bào)告》（下稱《報(bào)告》）就已披露，在全盟19家煤炭生產(chǎn)企業(yè)中，有2家已經(jīng)停產(chǎn)，且復(fù)工日期未定；3家存在不同程度的大面積減產(chǎn)，涉及產(chǎn)能3700萬(wàn)噸/年；另有4家將在2020年陷入類似狀況。“受此影響，今年后幾個(gè)月我盟煤炭產(chǎn)量將逐月下滑�！薄秷�(bào)告》稱。

種種“怪象”直指露天煤礦用地難題。

一份“被誤發(fā)”的報(bào)告揭露緊張供應(yīng)形勢(shì)

錫盟統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，錫盟累計(jì)探明煤炭?jī)?chǔ)量超千億噸，現(xiàn)有大、中、小型煤炭生產(chǎn)企業(yè)19家，合計(jì)產(chǎn)能達(dá)到12230萬(wàn)噸/年。今年1-8月，全盟煤炭產(chǎn)銷率為98%，其中外銷比例達(dá)到62%。換言之，當(dāng)?shù)孛禾恳坏┐蠓鶞p產(chǎn)，將給本地及周邊多地帶來(lái)直接沖擊。

根據(jù)《報(bào)告》描述，當(dāng)?shù)鼗痣姟⒒�工企業(yè)首當(dāng)其沖——“多個(gè)電廠的日進(jìn)煤量根本不能滿足機(jī)組滿負(fù)荷生產(chǎn)的耗煤需求，各廠都不同程度存在停止部分機(jī)組運(yùn)行的情況，這將導(dǎo)致全盟工業(yè)產(chǎn)值下行壓力凸顯。其中上都電廠因儲(chǔ)煤量低于電網(wǎng)低要求，不能滿負(fù)荷生產(chǎn)，目前已停運(yùn)2臺(tái)機(jī)組，預(yù)計(jì)全年影響產(chǎn)值3個(gè)億�！�

再如，大唐多倫煤化工預(yù)計(jì)全年用煤量近790萬(wàn)噸，今年后4個(gè)月原煤需求量近350萬(wàn)噸。由于供應(yīng)緊張，“企業(yè)通過各種途徑聯(lián)系煤源，后從鄂爾多斯購(gòu)進(jìn)煙煤和煨煤補(bǔ)充生產(chǎn)需求，到廠價(jià)分別為680元/噸和400元/噸，較原先褐煤200元/噸的到廠價(jià)大幅升高。如果供熱期煤炭?jī)r(jià)格上漲或者煤源不足，企業(yè)將面臨停產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。”

大唐集團(tuán)相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)一步表示：“我們集團(tuán)旗下本該使用褐煤的項(xiàng)目，目前80%以上的原料改用煙煤。為了維持生產(chǎn)，我們只能高價(jià)購(gòu)買煙煤，項(xiàng)目此前的月虧損在2000多萬(wàn)元，現(xiàn)在一個(gè)月就虧1億多元�！�

錫盟東部某電廠負(fù)責(zé)人也告訴記者，盡管不便提供具體數(shù)據(jù)，但可以肯定形勢(shì)并不樂觀，“尤其是進(jìn)入供暖季以來(lái)，雖然經(jīng)過了多方協(xié)調(diào)，但我們還是感到供應(yīng)更加緊張了�！�

另?yè)?jù)錫盟能源局在《錫林郭勒盟2019年1-8月份煤炭行業(yè)運(yùn)行分析》中作出的預(yù)測(cè)，緊張形勢(shì)或?qū)⒀永m(xù)。以當(dāng)?shù)貏倮�礦區(qū)的供應(yīng)范圍為例，后四個(gè)月其總需求量達(dá)到1840萬(wàn)噸。但據(jù)測(cè)算，“勝利礦區(qū)后四個(gè)月總產(chǎn)量720萬(wàn)噸，根本無(wú)法滿足周邊旗縣城鎮(zhèn)供熱和電力、化工企業(yè)用煤需求，缺口1120萬(wàn)噸”。

就在供煤緊張形勢(shì)持續(xù)發(fā)酵之際，錫盟統(tǒng)計(jì)局將《報(bào)告》從官網(wǎng)刪除�！耙环矫妫�這份《報(bào)告》本就是內(nèi)部文件，由于操作失誤才被掛到外網(wǎng)。另一方面，《報(bào)告》是統(tǒng)計(jì)局在七八月份調(diào)研所得，內(nèi)容本身沒有問題，但現(xiàn)在已過去2個(gè)多月，生產(chǎn)慢慢恢復(fù)，問題也解決了。”記者輾轉(zhuǎn)聯(lián)系上《報(bào)告》作者，對(duì)方這樣解釋。

“用地難”導(dǎo)致煤礦生產(chǎn)隱患集中爆發(fā)

生產(chǎn)真的慢慢恢復(fù)了？問題也已解決了嗎？

記者向錫盟能源局求證，對(duì)方回復(fù)稱，該局領(lǐng)導(dǎo)近工作較忙，不方便接受采訪。

據(jù)悉，錫盟煤炭供應(yīng)之所以出現(xiàn)緊張，主要原因在于露天煤礦用地問題，即部分生產(chǎn)企業(yè)剝離面達(dá)到臨界，新征地難度較大、時(shí)限較長(zhǎng)，從而影響了正常生產(chǎn)。究其根本，還要從露天煤礦的開采特性說起。

由于資源特性，露天煤礦的煤層上部覆蓋著數(shù)十米甚至上百米的土層及巖石。需要先對(duì)其進(jìn)行剝離，才能進(jìn)一步采煤。因此，通常是一邊剝離覆蓋物一邊采煤，礦區(qū)的采掘場(chǎng)、排土場(chǎng)等占用大量土地。“即便是同一座礦，用地需求也會(huì)隨著開采面積、原煤產(chǎn)量的增加而擴(kuò)大。不同于火電等項(xiàng)目建設(shè)，立項(xiàng)之初申請(qǐng)的土地基本等于實(shí)際使用面積，同一臺(tái)機(jī)組也不存在增加用地。”錫盟一家大型煤企負(fù)責(zé)人陳某表示，近幾年，隨著開采走向集中化、規(guī)�；�，單個(gè)煤礦的生產(chǎn)能力逐步提升，用地需求越來(lái)越大、難題日益突出�！巴恋厥锹短烀旱V的基本生產(chǎn)資料，沒有地就沒法生產(chǎn)�！�

企業(yè)為何無(wú)地可用？原國(guó)土資源部不動(dòng)產(chǎn)登記中心法律顧問、北京金誠(chéng)同達(dá)律師事務(wù)所合伙人吳永高表示，礦業(yè)用地同時(shí)涉及礦產(chǎn)開發(fā)、土地利用，分別對(duì)應(yīng)采礦證、土地使用證。而采礦用地屬于建設(shè)用地范疇，煤礦需要辦理征、轉(zhuǎn)等手續(xù)，否則就是非法占地，其中“轉(zhuǎn)”正是指農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。“由于建設(shè)用地指標(biāo)是每年統(tǒng)一分配、逐級(jí)下發(fā)，一個(gè)縣一年可能只分到幾千畝，露天煤礦一下子就要上萬(wàn)畝甚至更多。沒有指標(biāo)，征轉(zhuǎn)手續(xù)也就無(wú)從辦起�！�

與此同時(shí)，在國(guó)家綠色發(fā)展、生態(tài)環(huán)保及守住耕地紅線等硬要求下，企業(yè)必須嚴(yán)格辦理草原征占用、土地復(fù)墾等手續(xù)。手續(xù)辦理復(fù)雜、周期較長(zhǎng)，涉及發(fā)改、能源、環(huán)保、自然資源等多個(gè)部門，部門之間又存在相互制約，“面對(duì)動(dòng)輒1-2年的審批流程，到了無(wú)地可用的時(shí)候再申請(qǐng)，必然難以為繼�！眳怯栏叻Q。

“早在2015-2016年，用地難就陸續(xù)引發(fā)減產(chǎn)、停產(chǎn)，如今到了隱患集中爆發(fā)、不得不解決的時(shí)候。”陳某表示，出于保供需要，錫盟采取了一些“靈活”做法，即所謂的“解決”方案。凡是被納入國(guó)家“8+14”保供名單的煤礦，在地方層面經(jīng)過土地預(yù)審等流程后，可提前報(bào)批自然資源部申請(qǐng)受理，由此獲得先行用地資格。例如，尚未完善的草原征占用等手續(xù)，由地方政府出面承諾6個(gè)月之內(nèi)補(bǔ)齊。

錫盟自然資源局官方網(wǎng)站消息顯示，截至目前，減產(chǎn)的神華北電勝利能源西一號(hào)礦，已獲得自然資源部批復(fù)的先行用地資格；停產(chǎn)的蒙能勝利西三號(hào)礦，先行用地申請(qǐng)正在上報(bào)。據(jù)一位熟悉情況的當(dāng)?shù)厝耸客嘎叮?0月22日，內(nèi)蒙古自治區(qū)能源局已向國(guó)家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)節(jié)局遞交報(bào)告，申請(qǐng)新增8處煤礦進(jìn)入保供名單，由此獲取手續(xù)辦理的“綠色通道”。

“用地難”并非錫林郭勒一地的煩惱

據(jù)了解，無(wú)地可用，并非錫盟一地之煩惱。目前，我國(guó)露天煤礦數(shù)量已超400處，且隨著煤炭行業(yè)優(yōu)產(chǎn)能工作持續(xù)推進(jìn)，其占比將呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。去年11月，本報(bào)記者實(shí)地探訪的另一大型露天煤礦，也曾出現(xiàn)無(wú)地可用、生產(chǎn)停滯。該煤礦相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，在地方政府和企業(yè)的努力下，部分征地問題已得到解決，但“今年明年的用地是夠了，后續(xù)仍待推進(jìn)”。

“由于露天煤礦核定產(chǎn)能大、接續(xù)用地規(guī)模大，當(dāng)?shù)赜玫刂笜?biāo)往往無(wú)法滿足。建議針對(duì)國(guó)家保供露天煤礦企業(yè)，由自然資源部直接根據(jù)采礦權(quán)范圍面積給予用地規(guī)劃規(guī)模，不占用當(dāng)?shù)赝恋乩�用總體規(guī)劃，企業(yè)根據(jù)生產(chǎn)的實(shí)際需要和自身能力，一次或多次申請(qǐng)礦山建設(shè)用地，以及采掘場(chǎng)、排土場(chǎng)用地，并由主管部門按規(guī)定依法辦理用地手續(xù)。用地申請(qǐng)批準(zhǔn)后，地方再根據(jù)企業(yè)生產(chǎn)計(jì)劃分期供應(yīng)土地，做好日常監(jiān)管工作。”該負(fù)責(zé)人稱。

中國(guó)煤炭工業(yè)協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)田會(huì)認(rèn)為，根據(jù)要求，露天煤礦需要對(duì)其用地進(jìn)行復(fù)墾，即生態(tài)恢復(fù)治理工作，且我國(guó)部分大型、特大型露天煤礦的治理水平已達(dá)到。土地復(fù)墾之后，若能作為農(nóng)業(yè)用地收回，企業(yè)便可以以此換取新的用地指標(biāo)，這樣既能有效彌補(bǔ)用地缺口，也能達(dá)到生態(tài)環(huán)保要求�！叭欢�，究竟復(fù)墾到哪種程度、按照何種標(biāo)準(zhǔn)回收、政府如何進(jìn)行鑒定，目前均無(wú)明確規(guī)定。相比之下，現(xiàn)行政策更關(guān)注綠色礦山的建設(shè)工作，復(fù)墾回收相對(duì)滯后。征地難題，既有企業(yè)自身原因，也有法規(guī)制度因素�！�

記者還了解到，今年“兩會(huì)”期間，錫林郭勒盟委副書記、盟長(zhǎng)霍照良曾專門遞交《關(guān)于破解露天煤礦違法用地問題的建議》。對(duì)此，自然資源部在《對(duì)十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議第2174號(hào)建議的答復(fù)》中稱，“2018年底以來(lái)，我部已組織開展了對(duì)包括露天采礦臨時(shí)用地在內(nèi)的各類臨時(shí)用地管理的專題調(diào)研，深入了解各地臨時(shí)用地方面的需求和面臨的問題。下一步，我部將研究制定規(guī)范臨時(shí)用地管理的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合《礦產(chǎn)資源法》的修改工作完善采礦用地政策�！�