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財(cái)政部對(duì)十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議第8605號(hào)建議的答復(fù)

財(cái)建函〔2020〕94號(hào)

溫樞剛代表：您提出的關(guān)于解決可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼欠費(fèi)問(wèn)題的建議收悉，我們會(huì)同有關(guān)部門(mén)進(jìn)行了認(rèn)真研究，現(xiàn)答復(fù)如下：

按照《可再生能源法》的有關(guān)規(guī)定，我國(guó)自2006年起對(duì)可再生能源發(fā)電實(shí)行基于固定電價(jià)下的補(bǔ)貼政策，補(bǔ)貼資金來(lái)源是隨電價(jià)征收的可再生能源電價(jià)附加。2012年納入政府性基金管理以來(lái)，中央財(cái)政累計(jì)撥付補(bǔ)貼資金超過(guò)5000億元，有力支持我國(guó)可再生能源行業(yè)快速發(fā)展。截至2019年底，全國(guó)累計(jì)裝機(jī)風(fēng)力發(fā)電2.1億千瓦，光伏發(fā)電2億千瓦，生物質(zhì)發(fā)電2254萬(wàn)千瓦，規(guī)模穩(wěn)居世界，而且發(fā)電技術(shù)水平不斷提升，成本持續(xù)下降，為實(shí)現(xiàn)2020年我國(guó)非化石能源占一次能源消費(fèi)總量比重的15%目標(biāo)提供了堅(jiān)實(shí)支撐。

但另一方面，由于可再生能源電價(jià)附加入不敷出，存在較大缺口，導(dǎo)致部分可再生能源發(fā)電企業(yè)未能及時(shí)獲得補(bǔ)貼，已經(jīng)成為行業(yè)廣泛關(guān)心的重大問(wèn)題。2019年下半年，全國(guó)人大常委會(huì)組織開(kāi)展了可再生能源法執(zhí)法檢查，指出補(bǔ)貼資金缺口產(chǎn)生并持續(xù)擴(kuò)大的主要原因：一是2016年以后電價(jià)附加征收標(biāo)準(zhǔn)未及時(shí)調(diào)整，資金來(lái)源不足導(dǎo)致缺口逐步擴(kuò)大；二是電價(jià)附加未依法嚴(yán)格征收，對(duì)自備電廠(chǎng)、地方電網(wǎng)用電長(zhǎng)期未征或少征；三是一些地方規(guī)模管理失控，本地區(qū)裝機(jī)規(guī)模已遠(yuǎn)超國(guó)家規(guī)劃確定的數(shù)量。除此之外，我們更要看到導(dǎo)致補(bǔ)貼資金缺口的背后有著更深層次的原因，即價(jià)格調(diào)整滯后于成本下降速度，使得價(jià)格和成本嚴(yán)重背離，刺激一些地方不顧現(xiàn)實(shí)情況，盲目核準(zhǔn)、搶裝機(jī)、搶上網(wǎng)等問(wèn)題突出，造成行業(yè)無(wú)序發(fā)展、過(guò)度投資。

一、關(guān)于采取多項(xiàng)措施解決貼拖欠問(wèn)題的建議為了切實(shí)解決補(bǔ)貼拖欠問(wèn)題，我部積極研究并會(huì)同相關(guān)部門(mén)開(kāi)展了大量工作。今年1月，我部會(huì)同國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（財(cái)建〔2020〕4號(hào)），同時(shí)修訂了《可再生能源電價(jià)附加資金管理辦法》（財(cái)建〔2020〕5號(hào)），對(duì)補(bǔ)貼機(jī)制進(jìn)行了較大調(diào)整。一是新增項(xiàng)目從“敞口補(bǔ)貼”調(diào)整為“以收定支”。以新增補(bǔ)貼收入決定新增補(bǔ)貼項(xiàng)目規(guī)模，通過(guò)競(jìng)價(jià)的方式充分發(fā)揮市場(chǎng)主體成本下降快的優(yōu)勢(shì)。例如，新建陸上風(fēng)電2020年低指導(dǎo)價(jià)已下降到0.29元/千瓦時(shí)，在局部地區(qū)已低于煤電標(biāo)桿電價(jià)，新建集中式光伏發(fā)電2020年低指導(dǎo)價(jià)已下降到0.35元/千瓦時(shí)。新增項(xiàng)目開(kāi)展補(bǔ)貼競(jìng)價(jià)并且不再新欠，將充分保障企業(yè)投資收益，促進(jìn)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。二是簡(jiǎn)化補(bǔ)貼管理流程。國(guó)家不再發(fā)布可再生能源電價(jià)附加目錄，改由電網(wǎng)企業(yè)按要求及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)符合補(bǔ)貼條件的發(fā)電項(xiàng)目清單。根據(jù)《關(guān)于開(kāi)展可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼項(xiàng)目清單審核有關(guān)工作的通知》（財(cái)辦建〔2020〕6號(hào)），此前已公布的第1批至第7批補(bǔ)助目錄內(nèi)項(xiàng)目，由電網(wǎng)企業(yè)審核后直接納入補(bǔ)貼清單，尚未納入補(bǔ)貼清單的項(xiàng)目通過(guò)國(guó)家可再生能源信息管理平臺(tái)進(jìn)行申報(bào)。目前，國(guó)家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司、內(nèi)蒙古電網(wǎng)公司已陸續(xù)審核公布了階段補(bǔ)貼清單，部分經(jīng)營(yíng)范圍已審核發(fā)布第二階段補(bǔ)貼清單。補(bǔ)貼確權(quán)后，金融機(jī)構(gòu)可按照市場(chǎng)化原則，通過(guò)合理安排信貸資金規(guī)�；蜻M(jìn)行資產(chǎn)證券化等方式，對(duì)發(fā)電項(xiàng)目給予融資支持，從而解決企業(yè)現(xiàn)金流緊張的問(wèn)題。三是資金撥付優(yōu)先保障重點(diǎn)項(xiàng)目。今年我們明確要求電網(wǎng)企業(yè)對(duì)光伏競(jìng)價(jià)項(xiàng)目、光伏領(lǐng)跑基地等項(xiàng)目?jī)?yōu)先撥付補(bǔ)貼資金，減輕企業(yè)現(xiàn)金流壓力。

二、關(guān)于加強(qiáng)可再生能源電價(jià)附加征收的建議在我部牽頭印發(fā)《關(guān)于提高可再生能源發(fā)展基金征收標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)稅〔2016〕4號(hào)）中已經(jīng)明確規(guī)定，企業(yè)自備電廠(chǎng)自發(fā)自用電量，以及大用戶(hù)與發(fā)電企業(yè)直接交易電量，均應(yīng)納入基金征收范圍，各地不得擅自減免或緩征，對(duì)企業(yè)自備電廠(chǎng)以前年度欠繳基金要足額補(bǔ)征。另外，按照國(guó)務(wù)院關(guān)于非稅收入征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)的相關(guān)要求，2019年1月1日起可再生能源發(fā)展基金征收職責(zé)已經(jīng)劃轉(zhuǎn)至稅務(wù)部門(mén)，以前年度應(yīng)繳未繳的也由稅務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)征繳入庫(kù)。劃轉(zhuǎn)調(diào)整后，將有利于增強(qiáng)可再生能源電價(jià)附加的征繳力度。國(guó)家發(fā)展改革委已多次調(diào)整可再生能源發(fā)展基金征收標(biāo)準(zhǔn)，在2006年7月、2008年7月、2009年11月、2011年12月、2013年9月、2015年12月先后6次電價(jià)調(diào)整中，分別規(guī)定可再生能源電價(jià)附加征收標(biāo)準(zhǔn)為每千瓦時(shí)0.1分、0.2分、0.4分、0.8分、1.5分、1.9分，提高了19倍。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，減稅降費(fèi)力度和規(guī)模不斷加大，暫不具備通過(guò)提高基金征收標(biāo)準(zhǔn)來(lái)解決缺口的時(shí)機(jī)和條件。當(dāng)前，隨用戶(hù)電費(fèi)征收的政府性基金和附加，除了可再生能源電價(jià)附加以外，主要還有農(nóng)網(wǎng)還貸資金、國(guó)家重大水利工程建設(shè)基金、大中型水庫(kù)移民后期扶持基金等。其中，農(nóng)網(wǎng)還貸資金主要用于支持電力企業(yè)農(nóng)網(wǎng)改造升級(jí)，為相關(guān)省、市、自治區(qū)的農(nóng)村電網(wǎng)改造貸款還本付息；國(guó)家重大水利工程建設(shè)基金主要用于支持南水北調(diào)工程建設(shè)，解決三峽工程后續(xù)問(wèn)題，以及加強(qiáng)中西部地區(qū)重大水利工程建設(shè)；大中型水庫(kù)移民后期扶持基金主要用于改善水庫(kù)移民的生產(chǎn)生活條件。上述政府性基金和附加目前均有明確且較為重大的支出用途，因此暫時(shí)不宜取消或調(diào)整。

三、關(guān)于采取發(fā)行“可再生能源專(zhuān)項(xiàng)債”等措施解決補(bǔ)貼拖欠問(wèn)題按照2019年9月4日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議相關(guān)要求，專(zhuān)項(xiàng)債不得用于土地儲(chǔ)備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域、債務(wù)置換以及可完全商業(yè)化運(yùn)作的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。我們鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)按照市場(chǎng)化原則，對(duì)列入補(bǔ)貼發(fā)電項(xiàng)目清單的企業(yè)予以支持，合理安排信貸資金規(guī)模，創(chuàng)新融資方式，加快推動(dòng)資產(chǎn)證券化進(jìn)程。

四、完善可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)配套稅收政策增值稅實(shí)行環(huán)環(huán)征收、道道抵扣的鏈條機(jī)制，其稅負(fù)由購(gòu)銷(xiāo)環(huán)節(jié)的購(gòu)買(mǎi)方負(fù)擔(dān)。可再生能源發(fā)電企業(yè)在銷(xiāo)售所發(fā)電量時(shí)發(fā)生的增值稅，由購(gòu)買(mǎi)方電網(wǎng)企業(yè)負(fù)擔(dān)，如果在此環(huán)節(jié)暫緩征繳增值稅，將造成增值稅征繳鏈條缺失，電網(wǎng)企業(yè)無(wú)法對(duì)其銷(xiāo)售電量發(fā)生的增值稅進(jìn)行抵扣�，F(xiàn)行企業(yè)所得稅法實(shí)施條例規(guī)定，企業(yè)應(yīng)納稅所得額的計(jì)算以權(quán)責(zé)發(fā)生制為原則，屬于當(dāng)期的收入和費(fèi)用，不論款項(xiàng)是否收付，均作為當(dāng)期的收入和費(fèi)用。政策主要考慮有以下幾方面：一是雖然補(bǔ)貼資金未實(shí)際到賬，但對(duì)于享受補(bǔ)貼的企業(yè)而言，在所發(fā)電量上網(wǎng)銷(xiāo)售時(shí)就擁有了補(bǔ)貼收入在未來(lái)得到兌付的權(quán)利，且補(bǔ)貼收入的金額是確定的；二是如果在電量銷(xiāo)售環(huán)節(jié)暫不繳納企業(yè)所得稅，改按收入實(shí)際到賬時(shí)再繳納，會(huì)在客觀(guān)上造成企業(yè)所得稅征繳的盲區(qū)，極大增加稅收核查的成本；三是稅法具有統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性，補(bǔ)貼收入屬于收入的一種，難以針對(duì)某個(gè)特定行業(yè)或某種特定收入制定征收政策。

感謝您對(duì)可再生能源發(fā)電相關(guān)工作的關(guān)心和支持，歡迎再提寶貴意見(jiàn)。

聯(lián)系單位及電話(huà)：財(cái)政部經(jīng)濟(jì)建設(shè)司010-68552977

財(cái)政部2020年9月9日