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國(guó)外災(zāi)害救助處參照著名的美國(guó)林務(wù)局(the U.S. Forest Service)“事故管理系統(tǒng)”，創(chuàng)立了救災(zāi)援助隊(duì)(DART, Disaster Assistance Response Team)模式，以參與國(guó)外重大災(zāi)難救援。國(guó)內(nèi)救災(zāi)方面，國(guó)土安全部的“國(guó)家突發(fā)事件管理系統(tǒng)(NIMS, the National Incident Management System)”組織結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)潔，便于接納、整合國(guó)際救援，還可以根據(jù)實(shí)際災(zāi)情確定救災(zāi)行動(dòng)規(guī)模，適用于局部區(qū)域、州乃至救災(zāi)行動(dòng)。“抗災(zāi)指揮體系(ICS, the Incident Command System)”是“突發(fā)事件管理系統(tǒng)”中的關(guān)鍵機(jī)構(gòu)，該體系使用標(biāo)準(zhǔn)化方法管理救援現(xiàn)場(chǎng)，將人力資源集中在指揮、執(zhí)行、規(guī)劃、后勤和財(cái)政(或行政)等五個(gè)中心領(lǐng)域。“抗災(zāi)指揮體系”的組織結(jié)構(gòu)與美軍編制體制相似，旨在實(shí)現(xiàn)對(duì)災(zāi)情的快速響應(yīng)，同時(shí)整合廣泛的外部機(jī)構(gòu)和組織。國(guó)土安全部將“抗災(zāi)指揮系統(tǒng)”納入“國(guó)家突發(fā)事件管理系統(tǒng)”，使其成為《國(guó)家應(yīng)急響應(yīng)綱要》(NRF, the National Response Framework)的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)。該綱要是指導(dǎo)國(guó)內(nèi)救災(zāi)的主要文件依據(jù)，旨在為各種災(zāi)難和恐怖襲擊的救援行動(dòng)提供“擴(kuò)展性好、靈活度高、適應(yīng)性強(qiáng)的”協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。
美國(guó)政府擁有一套成熟可靠的國(guó)外自然災(zāi)難救援系統(tǒng)，由美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署和國(guó)外災(zāi)害救助處負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)。美國(guó)政府根據(jù)1961年施行的《對(duì)外援助法》，設(shè)立了美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署(USAID, the U.S. Agency for International Development)，并將災(zāi)難援助權(quán)授予該署署長(zhǎng)。在1964年—1965年的馬其頓救災(zāi)行動(dòng)中，由于各救災(zāi)機(jī)構(gòu)之間糟糕的協(xié)同配合，美國(guó)國(guó)會(huì)不得不組建了一個(gè)強(qiáng)健有效的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，這便是國(guó)外災(zāi)害救助處(OFDA, the Office of U.S. Foreign Disaster Assistance)的前身。國(guó)會(huì)初曾考慮將國(guó)際救災(zāi)行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)職能授予國(guó)防部(DOD, Department of Defense)，但終卻交給了國(guó)際開(kāi)發(fā)署和國(guó)外災(zāi)害救濟(jì)處，由此淡化了美國(guó)救援行動(dòng)的軍事色彩，此外還一并建立了國(guó)防部和其他政府、非政府參與者之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。由于救災(zāi)參與者來(lái)自不同層面，美國(guó)國(guó)外災(zāi)害救助處和人道主義救助組織之間的協(xié)同不斷出現(xiàn)問(wèn)題，尤其是當(dāng)軍隊(duì)和聯(lián)邦政府人員大量參與時(shí)問(wèn)題更為嚴(yán)重。
  鶴壁市華維測(cè)控技術(shù)工程有限公司，位于鶴壁市高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，是鶴煤集團(tuán)科技處下屬的科技型實(shí)體企業(yè)，主要承擔(dān)鶴煤集團(tuán)煤礦、選煤設(shè)備、煤倉(cāng)、料倉(cāng)、破拱、空氣炮及自動(dòng)化系統(tǒng)的研制、改造、設(shè)計(jì)、開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)、銷售。技術(shù)力量雄厚，機(jī)加工藝完善，產(chǎn)品檢驗(yàn)及使用環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，質(zhì)量管理嚴(yán)格遵循國(guó)際ISO:9000認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施產(chǎn)品“三檢”制度，即用戶使用驗(yàn)收制度，產(chǎn)品質(zhì)量跟蹤制度，售后信息反饋制度。傾心打造穩(wěn)定、可靠、具性價(jià)比的工礦自動(dòng)化產(chǎn)品。
日本的官方救災(zāi)組織僅為地市級(jí)別，并不是像美國(guó)那樣由聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局設(shè)立的專業(yè)民事救災(zāi)機(jī)構(gòu)。因此，日本自衛(wèi)隊(duì)在國(guó)內(nèi)大規(guī)模救災(zāi)行動(dòng)中顯得格外重要。“友誼”行動(dòng)以及其它更多的救災(zāi)行動(dòng)證明，美日部隊(duì)之間密切的工作關(guān)系和長(zhǎng)期的聯(lián)合演習(xí)有著重要的意義。在“友誼”行動(dòng)中，美軍運(yùn)送了大約189噸食物、87噸救援物資以及2000000加侖飲用水以支援日本救災(zāi)。

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如何與災(zāi)區(qū)美籍公民社區(qū)進(jìn)行交流，是駐日大使魯斯和使館工作人員們面對(duì)的大挑戰(zhàn)之一。終，社交媒體被證明是有用的溝通工具，駐日使館公共事務(wù)工作人員用Twitter, YouTube,和Facebook向社區(qū)通報(bào)新事態(tài)并提供救援方法信息，如核電站附近的疏散區(qū)提示等防護(hù)措施建議。
救災(zāi)援助隊(duì)一般由國(guó)外災(zāi)難救助處的地區(qū)顧問(wèn)領(lǐng)導(dǎo)，這些地區(qū)顧問(wèn)長(zhǎng)期生活在各自負(fù)責(zé)的區(qū)域，對(duì)當(dāng)?shù)氐牡乩項(xiàng)l件、政府機(jī)構(gòu)和影響救災(zāi)的各種問(wèn)題都比較熟悉。理查德•斯圖爾特•奧爾森，在研究國(guó)外災(zāi)難救助處救災(zāi)援助隊(duì)系統(tǒng)時(shí)指出：“部署救災(zāi)援助隊(duì)有一個(gè)好處在于：可以自動(dòng)明確職責(zé)分工，當(dāng)多個(gè)美國(guó)機(jī)構(gòu)進(jìn)入同一地區(qū)后可以避免上傳下達(dá)混亂。這種明確的分工即便是在有美軍參與的救災(zāi)行動(dòng)中，也能奏效。”在過(guò)去的十年里，美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署和美國(guó)國(guó)防部之間的透明化和系統(tǒng)化協(xié)作已經(jīng)取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署發(fā)展顧問(wèn)和國(guó)外災(zāi)難救助處人道主義援助顧問(wèn)已經(jīng)入駐美國(guó)防部分布在各地的作戰(zhàn)司令部，該署還于2005年建立了一個(gè)涉軍事務(wù)辦公室(現(xiàn)為軍民合作辦公室)。雖然災(zāi)難發(fā)生的背景迥異，但2010年赴海地和2011年赴日本的救災(zāi)隊(duì)中都編入了大量的軍事人員，而且歷次救災(zāi)行動(dòng)都很重視跨機(jī)構(gòu)和跨國(guó)協(xié)調(diào)。
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對(duì)日本人道主義危機(jī)的初援助
經(jīng)日本政府同意，美軍在海嘯發(fā)生5天之后清理了被廢墟掩埋的仙臺(tái)機(jī)場(chǎng)跑道，使C-130運(yùn)輸機(jī)在3月16日得以順利降落。機(jī)場(chǎng)的開(kāi)放使得日本政府和救援機(jī)構(gòu)可以采取空運(yùn)的方式，將大批救援物資運(yùn)至該地區(qū)。這得益于美軍上下齊心協(xié)力的辛勤工作，也得益于美軍指揮官與日本自衛(wèi)隊(duì)的密切溝通與協(xié)作。在災(zāi)后環(huán)境中，保持良好的溝通至關(guān)重要。救災(zāi)過(guò)程中，上至政策協(xié)調(diào)，下至一線救援，東京的各級(jí)機(jī)構(gòu)都迫切需要促進(jìn)溝通協(xié)作，因此可以同時(shí)使用日語(yǔ)和英語(yǔ)的軍事人員顯得尤為重要。這些軍事人員包括駐日美軍中的常駐人員、接受過(guò)語(yǔ)言培訓(xùn)的使館人員，以及對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)學(xué)院人員和在日本自衛(wèi)隊(duì)的軍事交流人員。
大量來(lái)自各類組織的人員被編入美軍常駐日本部隊(duì)，美國(guó)太平洋艦隊(duì)司令、海軍上將帕特里克•沃爾什麾下的聯(lián)合特遣部隊(duì)也進(jìn)駐日本，這使得駐日美軍軍力得到加強(qiáng)。帕特里克•沃爾什很快被派往日本擔(dān)任聯(lián)合特遣部隊(duì)總司令，并領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)合支援部隊(duì)(JSF, the Joint Support Force)。聯(lián)合支援部隊(duì)的命令直接下達(dá)給美國(guó)空軍、駐日美軍司令，中將伯頓楊•菲爾德。聯(lián)合特遣部隊(duì)概念是一種非常重要的組織機(jī)制，它可以根據(jù)救援行動(dòng)的特定需求調(diào)派人員，可以使工作流程明晰易懂，還可以迅速引導(dǎo)后續(xù)增援人員的行動(dòng)。對(duì)于駐日美軍來(lái)說(shuō)，在開(kāi)展“友誼”行動(dòng)、與其他美國(guó)機(jī)構(gòu)協(xié)作以及支援日本自衛(wèi)隊(duì)的過(guò)程中，這種機(jī)制都是至為關(guān)鍵的。
初派遣的核管理委員會(huì)人員很快得到了增援，增援人員包括該委員會(huì)高級(jí)管理人員和普通工作人員。核管理委員會(huì)小組將基地設(shè)在大使館，與大使館高層、駐日美軍和其它機(jī)構(gòu)的救援人員密切配合協(xié)作。能源部向使館能源專員辦公室增派了核能安全管理局官員和普通職員，以提供有關(guān)放射性污染、事故發(fā)展?fàn)顟B(tài)、后續(xù)穩(wěn)定和放射物質(zhì)清理等方面的工作建議。能源部迅速與美國(guó)太平洋司令部和日本自衛(wèi)隊(duì)展開(kāi)合作，擔(dān)負(fù)放射性物質(zhì)地面沉降航空測(cè)量任務(wù)，并與日本政府共享測(cè)量評(píng)估結(jié)果。不久之后，該測(cè)量技術(shù)被轉(zhuǎn)交給日本政府，測(cè)量設(shè)備也被安裝到日本自衛(wèi)隊(duì)的飛機(jī)上。
在接到海嘯造成重大損失和人員傷亡的報(bào)告后，美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署立即向日本派出了一個(gè)救災(zāi)援助隊(duì)。美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署行政官沙阿與來(lái)自美國(guó)政府各部門的高層官員們共同商議、評(píng)估了日本東部地區(qū)的災(zāi)情報(bào)告，在震后不到24小時(shí)迅速做出決定：派遣核管理委員會(huì)工作人員加入救災(zāi)援助隊(duì)。這個(gè)決定確保了在危機(jī)蔓延初期，救災(zāi)行動(dòng)可以獲得美國(guó)核專家技術(shù)支持。救災(zāi)援助隊(duì)的大優(yōu)勢(shì)在于，來(lái)自不同機(jī)構(gòu)的專家隊(duì)員們相互之間可以快速進(jìn)行支持協(xié)作，這些專家的快速部署體現(xiàn)出密切的跨機(jī)構(gòu)會(huì)商以及重大災(zāi)難信息即時(shí)共享的重要意義。
管理“化、生、放、核”緊急事件的大挑戰(zhàn)之一在于，理解并承認(rèn)民眾內(nèi)心與日俱增的忐忑和恐懼，通過(guò)及時(shí)、透明的溝通化解公眾憂慮。一位來(lái)自疾病預(yù)防控制中心的風(fēng)險(xiǎn)溝通專家，以及數(shù)位來(lái)自眾多機(jī)構(gòu)的學(xué)科專家一同與社區(qū)美籍公民進(jìn)行面對(duì)面交流，在論壇上回答問(wèn)題并幫助講解危機(jī)處置措施的實(shí)際效果。
3月11日日本東部大地震之后立即展開(kāi)的日美聯(lián)合救援行動(dòng)，是日美同盟歷史上大規(guī)模的軍事合作。為了應(yīng)對(duì)危機(jī)，日本自衛(wèi)隊(duì)(JSDF, the Japan Self-Defense Forces)調(diào)集超過(guò)100000人組建了日本歷史上支聯(lián)合特遣部隊(duì)，并首次將預(yù)備役部隊(duì)充入現(xiàn)役。超過(guò)24000人的美軍部隊(duì)參加了“友誼”行動(dòng)，在與美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署、美國(guó)核管理委員會(huì)(NRC, the U.S. Nuclear Regulatory Commission )、美國(guó)能源部(DOE, the U.S. Department of Energy)以及許多其他美國(guó)政府機(jī)構(gòu)的密切配合下，支援了日本救災(zāi)工作。
在救災(zāi)過(guò)程中，國(guó)外災(zāi)難救助處使用任務(wù)分配矩陣(MITAM, the Mission Tasking Matrix)系統(tǒng)對(duì)軍事援助請(qǐng)求進(jìn)行接收、評(píng)估、驗(yàn)證和排序。這套系統(tǒng)已成功應(yīng)用于許多救災(zāi)行動(dòng)中，國(guó)外災(zāi)難救助處工作人員在人道主義聯(lián)合行動(dòng)課程中向美軍人員進(jìn)行了詳細(xì)介紹。在“友誼”行動(dòng)中，駐日美軍成功地運(yùn)用聯(lián)合需求審查委員會(huì)對(duì)任務(wù)分配矩陣列出的請(qǐng)求進(jìn)行評(píng)估，并根據(jù)聯(lián)合特遣部隊(duì)司令的優(yōu)先權(quán)以及可用資源狀況決定這些請(qǐng)求是否能夠得到支持。駐日美軍還在位于仙臺(tái)的日本聯(lián)合特遣部隊(duì)司令部和位于市谷的日本防衛(wèi)省設(shè)置了雙邊危機(jī)行動(dòng)小組，駐日美軍副司令就在市谷。同樣，日本自衛(wèi)隊(duì)的一名將官和許多其他官員也被派往駐日美軍總司令部所在的橫田空軍基地展開(kāi)工作。
國(guó)外災(zāi)難救助處與費(fèi)爾法克斯和洛杉磯達(dá)成協(xié)議，由這兩座城市提供可快速部署的城市搜救隊(duì)(USAR, the Urban Search-and-Rescue team)。3月13日，城市搜救隊(duì)乘坐國(guó)外災(zāi)難救助處的商業(yè)包機(jī)抵達(dá)日本，救援設(shè)備由美國(guó)空軍C-17S運(yùn)輸機(jī)另行運(yùn)送。由于三澤空軍基地提供了寶貴的后勤、地圖以及其它支援，城市搜救隊(duì)得以集中精力在巖手縣海岸重災(zāi)區(qū)大船渡和釜石展開(kāi)救援。救災(zāi)援助隊(duì)迅速向位于橫田空軍基地的駐日美軍(USFJ, U.S. Forces–Japan)總部派遣人道主義救援顧問(wèn)，以促進(jìn)軍民協(xié)調(diào)，同時(shí)對(duì)日本政府部門提出的軍事援助請(qǐng)求進(jìn)行審查。
核事故應(yīng)急處置
國(guó)外災(zāi)害救助處救災(zāi)援助隊(duì)的組織模式，是多次參加國(guó)外救災(zāi)行動(dòng)后總結(jié)得出的。在近發(fā)生的一些重大災(zāi)難中，美國(guó)還動(dòng)用強(qiáng)大的本土救災(zāi)力量參與海外救災(zāi)，這表明國(guó)內(nèi)和國(guó)外救災(zāi)體系之間的組織共性是很有用的。例如，2010年1月海地地震后，美國(guó)聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署(FEMA, Federal Emergency Management Agency)行政官克萊格•福格特與美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署行政官拉吉夫•沙赫一同迅速前往海地首府太子港，聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署的工作人員也被派往美國(guó)駐太子港使館與救災(zāi)援助隊(duì)里的國(guó)外災(zāi)難救助處救災(zāi)人員一起展開(kāi)工作。派往海地的健康與人類服務(wù)部災(zāi)難醫(yī)學(xué)救助小組也受救災(zāi)援助隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)，但其通常主要負(fù)責(zé)國(guó)內(nèi)救災(zāi)。
終，約145名增援人員抵達(dá)東京美國(guó)使館，并被編入270名常駐工作人員隊(duì)伍中。這個(gè)數(shù)目不含被派往日本自衛(wèi)隊(duì)橫田總部以及其他地區(qū)的美軍增援部隊(duì)，以及一些赴日參加短期會(huì)議的美國(guó)官員和大使館人員。因此，參加救災(zāi)的美國(guó)大使和政府官員必須要解決好兩個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題：一是在救災(zāi)過(guò)程中構(gòu)建和促進(jìn)與日本政府的對(duì)話;二是要管理好赴日救援的美國(guó)民間人士。
當(dāng)危機(jī)的嚴(yán)重性日漸顯現(xiàn)，參與救災(zāi)的美國(guó)駐東京大使館和美國(guó)政府民事機(jī)構(gòu)，都面臨著人力資源匱乏的難題。地震和海嘯過(guò)后，救災(zāi)援助隊(duì)抵達(dá)日本開(kāi)始執(zhí)行美國(guó)人道主義救援任務(wù)，福島核電站是他們的主要的救援地，他們?cè)谀抢镏г�日本政府的救�?zāi)工作，并向美籍公民較多的社區(qū)提供保護(hù)。
這是一次涉及“化、生、放、核”多元素的復(fù)雜救災(zāi)行動(dòng)，是美國(guó)迄今為止所開(kāi)展的大規(guī)模救援，對(duì)參與各方的組織適應(yīng)性要求都很高。美國(guó)政府在《外交后果管理規(guī)定》中已經(jīng)明確了應(yīng)對(duì)此類事件的詳細(xì)程序。在救災(zāi)過(guò)程中，美國(guó)救援人員發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的規(guī)定在跨部門組織程序和結(jié)構(gòu)方面存在界限模糊和定義不清等問(wèn)題。在這次日本地震救援行動(dòng)中，美國(guó)駐日本大使約翰•羅斯負(fù)責(zé)眾多參與機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)工作。隨著時(shí)間的推移，日本和美國(guó)政府的救災(zāi)行動(dòng)組織機(jī)制逐步發(fā)展形成。在未來(lái)可能發(fā)生的自然或人為災(zāi)難的救援工作中，參與救災(zāi)的政府部門和非政府組織之間勢(shì)必會(huì)進(jìn)行交互協(xié)作，因此這次救災(zāi)行動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得我們進(jìn)行回顧和總結(jié)。
美國(guó)政府的救災(zāi)方法
為了弄清核電站故障對(duì)日本造成的威脅，進(jìn)而遏止災(zāi)難進(jìn)程，日本當(dāng)局必須對(duì)參與救災(zāi)的政府部門和民間機(jī)構(gòu)的各種信息、災(zāi)情評(píng)估和救災(zāi)能力進(jìn)行整合，因?yàn)檫@些部門和機(jī)構(gòu)之間通常并不共事。美國(guó)政府同樣需要盡快在多個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)之間迅速建立起密切協(xié)同的工作關(guān)系，以幫助日本應(yīng)對(duì)極端復(fù)雜并急劇惡化的危機(jī)。
食品與醫(yī)藥管理局的客座專家?guī)椭�進(jìn)行了食物鏈放射性排放影響評(píng)估，美國(guó)國(guó)家癌癥研究所的一位放射腫瘤專家就核輻射對(duì)民眾潛在的健康影響提出了專業(yè)見(jiàn)解，美國(guó)國(guó)家海洋和大氣管理局的官員借鑒深水地平線石油泄漏危機(jī)中的漁場(chǎng)管理經(jīng)驗(yàn)協(xié)助進(jìn)行本次危機(jī)管理，美國(guó)民事救援隊(duì)通過(guò)美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署民事救援辦公室，向駐東京大使館派遣工作人員以增強(qiáng)民事救援能力。